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【理论研究】黑龙江省穆棱市奋斗水库及供水工程PPP项目案例分析

| 招商动态 |2017-06-06

集团PPP项目总监高存红

穆棱市奋斗水库项目建设管理处副主任许崇欣

一、项目实施背景

穆棱市奋斗水库是穆棱人民的“中国梦”,期盼了50年。

长久以来,穆棱市供水存在着诸多问题。穆棱市现状地表水供水量不足,由于没有控制性工程,穆棱市各业用水非常紧张。当地居民生活用水标准远低于全省以及全国同等城市的平均水平,人均用水量仅为定额标准最低值的50%~80%,且受穆棱河干流来水量年内分配不均的影响,穆棱河冬季枯水期,居民生活用水非常困难,而且穆棱河水质较差,供水水质不安全。穆棱人家家户户装水箱,依靠每天两次定时供水,用水箱储水满足日常生活所需;供水水质不达标,饮用水只能靠买。供水不足也给穆棱市的社会稳定、招商引资等造成很大的负面影响,许多企业不能按设计能力生产,给国民经济造成重大损失。缺水已成为制约穆棱市经济发展的瓶颈。

奋斗水库及供水工程的建设可以从根本上解决穆棱河沿岸各城镇人民的吃水问题,切实解决最基本的民生问题,同时提高各城镇供水安全性,促进社会经济发展。

2015年7月,国家发改委批复了奋斗水库的建设,并被列为全国第一批十二个重大水利工程采用PPP模式引导社会资本进入的试点项目之一。

二、项目概况

本项目工程内容包括:奋斗水库工程和与之配套的供水工程。

1、奋斗水库工程

穆棱市奋斗水库是以城镇供水为主,结合防洪,兼顾灌溉和发电等综合利用的大型水库。奋斗水库工程可行性研究已于2015年7月29日经国家发展和改革委员会以发改农经1730号文批复并予以立项。工程初步设计于2015年10月14日经黑龙江省发展和改革委员会以黑发改农经409号文批复。主体工程已于2015年10月22日开工建设,计划竣工日期为2018年底。

奋斗水库主要由碾压砼重力坝、溢流坝、坝式进水口、坝后式电站厂房等组成。水库正常蓄水位382米,死水位362米,最大坝高45.9米,水库总库容1.91亿立方米,兴利库容1.32亿立方米,防洪库容0.25亿立方米。电站装机4000千瓦。水库多年平均向穆棱市和鸡西市梨树区供水5314万立方米,向下游灌区补水989万立方米。初步设计批复工程总投资为141633万元,其中资本金132787万元,利用银行贷款9189万元(含建设期利息)。

2、奋斗水库供水工程

黑龙江省穆棱市奋斗水库供水工程是以穆棱河上游新建的奋斗水库为水源,通过新建供水工程为穆棱河下游沿岸各城镇提供城镇居民生活饮用水与市政管网内的工业用水,是奋斗水库配套供水工程。奋斗水库供水工程于2017年3月份以穆发改复11号批复。

供水工程包括取水、输水、净水、配水四个部分。其中,本项目取水工程已包括在奋斗水库主体工程内容中,随水库主体工程一并建设投入运行。输水、净水、配水等三个部分包括在本供水工程中。供水工程近期(2020年)设计总供水规模为6×104立方米/天,远期(2030年)设计总供水规模为12×104立方米/天,总投资估算69964.48万元。

三、项目运作模式

(一)实施水源工程、供水一体化运营模式

本项目PPP实施内容包括两个部分:一是正在建设的奋斗水库工程,二是奋斗水库配套的供水工程。将奋斗水库取水部分设施经营权和供水工程同时纳入PPP合作范围。

(二)实施经营权转让+BOT组合方式

根据穆棱市的实际情况及水库供水工程的特点,确定比较适宜的PPP合作模式为经营权转让+BOT的组合方式。

1、奋斗水库是在建工程,建设资金基本到位,采取经营权转让模式。该模式下,建设单位、投资体制和建设管理模式不需发生变化,项目建成后固定资产产权归属政府方,不发生转移;项目公司只获得水库的经营权。奋斗水库经营权转让内容仅限于城市供水功能部分,政府不收取经营权转让费,由项目公司承担供水设施部分的运营维护成本。

2、供水工程是新建工程,采用建设-运营-移交(BOT)模式,由项目公司负责投融资、建设及运营,特许经营期满后全部项目设施无偿移交给政府方。新建供水工程投运后,现有部分供水设施作为备用设施,一并进行经营权转让,由项目公司统一进行经营管理。

3、本项目特许经营期为28年(不含建设期),从项目正式运营之日起算。

(三)政府和社会资本共同组建项目公司

本项目可争取到中国PPP基金的股权投资,鑫源水务和PPP基金以货币形式出资注册资本的35%,占35%的股权比例,社会资本方以货币形式出资注册资本的65%,占65%的股权比例;股东方按股权比例分担公司风险,并享受项目公司分红和其它经济利益的分配。

(四)投资回报方式主要为使用者付费

本项目的投资回报方式主要为使用者付费。项目公司负责特许经营期内水库取水部分设施的运营管理,以及供水工程设施的运营管理,以城镇供水为主,向供水用户收取水费。

初始合同供水价格与实际供水价格,如存在偏差,则由政府方给与财政补贴或通过调整水价价格补差。水价调整应当履行物价调整的规定程序。

(五)政府配套承诺

为保障城镇供水率,政府承诺以下政策支持:

1、逐步封停自备水井。在本工程供水区域范围内封停全部自备水井,保证水厂统一供水。

2、制定相关法规,禁止用户私自开采、使用自备水井。制定严格的用水管理制度,杜绝私自乱接自来水。

四、借鉴意义

(一)实施水源工程、供水一体化是PPP实施成功的关键

奋斗水库被三部委确定为PPP试点项目后,2015年11月组织过一次奋斗水库PPP项目的招标,但响应不足三家,项目流标。总结原因是:奋斗水库工程任务是以城镇供水为主,结合防洪、农田灌溉兼顾发电。任务中以社会效益为主。水力发电和灌溉收入都很低,不足以弥补成本。水库经营收入主要为城镇供水销售收入,而供水出库原水水价低,供水收入也很少。所以单独对水库进行PPP,经济效益低,投资回收期长,对投资者没有吸引力。

把水库工程和配套供水工程结合在一起进行PPP,可以通过原水加工处理,送到用户家,提高了水产品附加值,增加销售收入,提高经营者收益。

(1)符合政策要求

根据2015年3月下发的《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经488号)的精神,本项目实现统筹城乡供水,近期实行水源工程、供水一体化,未来推进水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营。

(2)具有技术优势

水源工程、供水一体化运营的技术优点是:更有利于水资源的合理配置;严格规范开采量控制标准,减少水资源的浪费,缓解地表水和地下水的过度开采;有利于城市取水供水的衔接和统一管理;有利于水资源权限的统一;对水质的分析标准更统一,处理方式标准化。

(3)保障经济效益

实施水源工程、供水一体化,可以通过优质经营资源与公益性基础设施的合理配置,提高对社会资本的吸引力,在实现一体化运营的基础上,最大化地提高运营效率,减轻政府的运营支出负担。

(二)广开渠道争取上级政策支持

在PPP项目运作中,政府各部门通力协作和大力支持也很关键,各部门广泛运用PPP项目的支持政策,多渠道为本项目争取国家的支持,减少了地方政府的财政压力。

本项目入选国家发改委PPP项目库,获得了85万元的前期工作补助;被评为财政部第三批示范项目,可以获得800万元的以奖代补资金;通过与财政部下属的PPP合作基金管理公司沟通洽谈,争取到了该公司对本项目投资入股替代政府股权投资,又进一步减少了当地政府的财政支出。

(三)广范宣传、认真洽谈,寻找合作伙伴

奋斗水库及供水工程PPP项目经济效益低,投资回收期长,并不是投资人的“香饽饽”。从2015年开始我们就积极通过各种渠道宣传奋斗水库PPP项目,吸引投资者来考察洽谈。在形成足够的潜在社会资本后,通过公开招标,“公开、公平、公正、科学择优”地选择社会资本。

(四)委托专业咨询机构,规范实施PPP项目是成功的保障

通过委托专业咨询机构,设计PPP项目实施方案时,在详细调查了解供水现状情况的基础上,结合实际编制出切实可行的方案,作为项目合作运营的依据。通过方案以及科学合理的财务测算,确定出本项目的经济指标、边界条件、回报方式等合作要素,保证政府与社会资本合作的成功。

奋斗水库项目是穆棱市第一个PPP项目,地方政府对PPP了解较少,在咨询机构的引导下一步步规范地履行了相关评价和决策程序。规范的程序和成果文件保障本项目一举被评为财政部第三批示范项目,并入选国家发改委PPP项目库。

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